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| 文號 | 錫政發(fā)〔2017〕216號 |
|---|---|
| 制發(fā)機關(guān) | 無錫市人民政府 |
| 成文日期 | 2017-08-17 13:17:36 |
| 文件狀態(tài) | 執(zhí)行中 |
各市（縣）、區(qū)人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：
為全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和一段時期以來財政部、江蘇省制定出臺的相關(guān)意見、方案等文件，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用，創(chuàng)新城市建設(shè)投融資方式，促進產(chǎn)城融合發(fā)展，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險底線，現(xiàn)就進一步加強我市地方政府性債務(wù)管理、創(chuàng)新城市建設(shè)發(fā)展方式提出如下意見。
一、進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為
?。ㄒ唬﹪栏駡?zhí)行地方政府舉債融資的規(guī)定。嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，市級和市（縣）、區(qū)地方政府舉債一律在批準的債務(wù)限額內(nèi)申請地方政府一般債券和專項債券，除此以外各地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。根據(jù)財政部等部門《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）要求，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。各地應(yīng)積極創(chuàng)造條件，做實政府全口徑預(yù)算財力盤子，改善地方政府債務(wù)風(fēng)險指標，對上爭取 地方政府債務(wù)限額。
?。ǘ┘皶r清理地方政府的融資擔(dān)保行為。對照財政部等部門《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）要求，全面開展地方政府性融資擔(dān)保清理工作，加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，并按照上級要求及時上報清理整改情況。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。
?。ㄈ﹫詻Q制止以購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資。嚴格按照《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87 號）規(guī)定規(guī)范政府購買服務(wù)行為，嚴禁將鐵路、公路、機場，農(nóng)田水利建設(shè)工程，以及教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府購買服務(wù)項目。政府購買服務(wù)改革要注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤相銜接，政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排。政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。
（四）加快推進地方政府存量債務(wù)置換。按照《省政府關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見》（蘇政發(fā)〔2016〕154號）要求，充分利用置換政策，積極協(xié)商債權(quán)人，爭取能夠置換的存量政府債務(wù)全部置換成地方政府債券。鼓勵用社會資本改造存量債務(wù)，積極創(chuàng)造條件引入社會資本通過PPP等模式，改造存量政府性債務(wù)，并相應(yīng)調(diào)整權(quán)責(zé)利關(guān)系，將部分有條件的政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)。各級人民政府必須對其舉借的到期政府債務(wù)負責(zé)按時償還，對到期的政府或有債務(wù)要指導(dǎo)和督促有關(guān)舉借債務(wù)單位加強財務(wù)管理、拓寬償債渠道，統(tǒng)籌資金按時償還；舉借單位確實難以歸還的，本級人民政府要依法妥善處置。
?。ㄎ澹┩咨平鉀Q在建項目的后續(xù)融資。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）精神，地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保2014年9月21日之前已審批在建項目的有序推進。對于在2014年12月31日前已簽訂借款合同，但尚未到期的在建項目貸款，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款。對于在2014年12月31日前已簽訂借款合同，且合同到期的在建項目貸款，如項目自身運營收入不足以還本付息，可在借款金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補充合格有效抵質(zhì)押品。
?。┣袑嵓訌娙谫Y平臺公司融資管理。按照財政部等部門《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將預(yù)期土地收入作為融資平臺公司償債資金來源。健全信息披露機制，2015年1月1日以前承擔(dān)地方政府融資功能的平臺公司，在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
?。ㄆ撸┓e極推進融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。進一步加強融資平臺公司管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)。對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要靠財政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺公司，要在地方政府的指導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥化解存量債務(wù)，加快提升企業(yè)經(jīng)營運作功能，或依法予以撤銷；對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)、運營職能的“實體類”融資平臺公司，剝離其政府融資職能；對承擔(dān)一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，今后不得再為政府融資。
二、進一步強化政府“資金、資產(chǎn)、資源”運作
?。ㄒ唬┎粩鄡?yōu)化政府資金預(yù)算結(jié)構(gòu)和支出績效。緊緊圍繞市委、市政府重大戰(zhàn)略部署，優(yōu)先安排必要的地方政府性債務(wù)還本付息支出，優(yōu)先支持亟需加大投入的重點領(lǐng)域加快補位、拉長短板。進一步落實厲行節(jié)約要求，嚴格執(zhí)行財務(wù)管理制度規(guī)定，將有限的財政資金用在刀刃上。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)特點，加大專項資金整合優(yōu)化力度，及時完善專項政策，創(chuàng)新專項資金使用方式，不斷提高財政資金使用績效。
?。ǘ┘涌旖⑹袇^(qū)土地資源統(tǒng)籌調(diào)控機制。土地資源開發(fā)是未來城市建設(shè)發(fā)展的最大潛力所在。要按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌平衡、細分市場、有序供給”原則，研究建立分區(qū)域價值標桿體系，實行土地資源市場的科學(xué)化、動態(tài)化管理。把“TOD”（公共交通導(dǎo)向開發(fā)模式）、“TOC”（約束理論）、“精益管理”理念融入到城市建設(shè)、資源開發(fā)全過程。切實發(fā)揮土地儲備中心功能，科學(xué)制定土地收儲和出讓計劃，加大收儲土地依法拆遷力度，完善土地儲備成本核算機制, 加快盤活存量閑置土地，提高土地資源運作水平和集約利用效率。
（三）有序推進政府各類存量資產(chǎn)盤活變現(xiàn)。進一步梳理各地區(qū)閑置的行政事業(yè)單位房產(chǎn)、利用效率不高的科技“三創(chuàng)”載體、不需使用的政府保障房及安置房和配套商業(yè)用房等政府性存量資產(chǎn)，形成可盤活變現(xiàn)資產(chǎn)清單，制定年度盤活利用計劃，減少資產(chǎn)閑置浪費，清償相應(yīng)的地方政府性債務(wù)，提高全社會資源利用效率，為地方城市建設(shè)發(fā)展提供有益的資金補充。
三、進一步創(chuàng)新城市建設(shè)發(fā)展投融資方式
（一）統(tǒng)籌設(shè)立城市建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展母基金。在不改變市區(qū)財政事權(quán)與支出責(zé)任體制的前提下，為有效解決政府性項目投資與政府性收入進度、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施共擔(dān)（分擔(dān)）機制與市（縣）、區(qū)籌措資金來源的時差問題，統(tǒng)籌年度預(yù)算安排的城市重點項目建設(shè)資金、財政存量資金和當(dāng)年超收財力等資金來源以及各地區(qū)承擔(dān)的事權(quán)匹配資金、補繳的土地出讓金收益可用額度，設(shè)立市城市建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展母基金。母基金可出資與社會資本合作設(shè)立子基金，也可直接投資城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，或根據(jù)各地區(qū)出資份額經(jīng)批準按我市地方政府債務(wù)應(yīng)急預(yù)案用來化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
（二）充分發(fā)揮國企作用促進產(chǎn)城融合發(fā)展。加快深化國有企業(yè)改革、提升國有企業(yè)功能，推動國有資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化、證券流動化，提高國有資本含金量和國有資本經(jīng)營收益貢獻度。鼓勵國有企業(yè)作為市場主體積極參與城市建設(shè)，促進國有企業(yè)在融入城市發(fā)展進程中做強做大，實現(xiàn)國有資本經(jīng)營和城市功能開發(fā)的有機融合。
（三）積極探索政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、特色園區(qū)開發(fā)等具有一定收益的城市事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。市級城市建設(shè)相關(guān)主管部門、國有企業(yè)要帶頭實施和推廣政府投資項目PPP合作機制，鼓勵各地區(qū)結(jié)合地方實際探索實踐，促進城市建設(shè)健康持續(xù)推進和實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。
四、進一步加強地方政府投資和債務(wù)預(yù)算管理
（一）推進政府性投資項目計劃與債務(wù)預(yù)算銜接。加強政府投資項目的超前謀劃、論證和儲備，完善決策程序和相關(guān)手續(xù)，以滿足申請省級發(fā)行新增債券轉(zhuǎn)貸額度的要求，同時為項目審批后加快實施奠定基礎(chǔ)。統(tǒng)籌考慮全市發(fā)展需要、地方政府財力可能、新增債券額度和政府與社會資本合作，及時制定政府性投資項目計劃、編制政府性投資和債務(wù)預(yù)算，促進“預(yù)事與預(yù)錢相結(jié)合”。優(yōu)先保障對全市發(fā)展具有重要意義、市委市政府已經(jīng)決策、項目條件已經(jīng)具備的重點項目，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用，促進城市建設(shè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。
?。ǘ娀酝顿Y項目預(yù)算資金管理。堅持“總量平衡、突出重點、厲行節(jié)約、規(guī)范調(diào)整”的基本原則，對納入年度預(yù)算的政府性投資項目，由財政部門根據(jù)預(yù)算資金特點進行統(tǒng)籌保障、分類管理。充分賦予項目主管單位預(yù)算事權(quán)，減少預(yù)算代編事項，政府性投資計劃和年度預(yù)算經(jīng)審批后，及時下達各預(yù)算單位規(guī)范執(zhí)行。相關(guān)預(yù)算單位要加強項目組織實施，嚴格對照項目概算、預(yù)算撥付資金。項目實施過程中，如遇實施條件變化等不可抗力，要按程序及時調(diào)整預(yù)算。
?。ㄈ┨剿骶幹普酝顿Y中期財政規(guī)劃。認真貫徹《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）精神，既要著力應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和地方政府性債務(wù)風(fēng)險，又要考慮長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃，處理好城市建設(shè)與政府收入、適度舉債與限額管理控制的關(guān)系，研究編制政府性投資項目三年滾動規(guī)劃，促進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、各專項規(guī)劃與財政規(guī)劃相銜接，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的導(dǎo)向性和約束性，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
五、進一步建立完善地方政府債務(wù)管理的激勵約束機制
?。ㄒ唬娀胤秸詡鶆?wù)管理主體責(zé)任。各級人民政府是本地區(qū)政府性債務(wù)管理的責(zé)任主體，政府主要負責(zé)人為第一責(zé)任人。各級地方政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅決糾正和防止脫離實際和承受能力的過度舉債情況；強化責(zé)任意識，切實履行地方政府性債務(wù)監(jiān)管和償還責(zé)任。各級人民政府應(yīng)統(tǒng)籌安排政府性債務(wù)償債資金，當(dāng)本地區(qū)發(fā)生償債風(fēng)險事件時，應(yīng)及時啟動本地區(qū)財政重整計劃，壓縮基本建設(shè)支出、政府公用經(jīng)費，暫停地方出臺的各項補貼政策，調(diào)整過高支出標準，暫停土地出讓收入各項政策性計提。
?。ǘ┙∪詡鶆?wù)風(fēng)險防范和協(xié)調(diào)機制。認真貫徹國家、省、市《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》要求，各地區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定完善本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，及時發(fā)現(xiàn)和化解潛在財政金融風(fēng)險。各級人民政府要進一步發(fā)揮政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職能作用，統(tǒng)籌加強政府性債務(wù)管理重大問題的決策協(xié)調(diào)、實施監(jiān)督。各級財政部門要完善債務(wù)管理制度，細化債務(wù)管理辦法，認真做好政府性債務(wù)具體管理工作。發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的政府投資新開工項目。各金融主管部門應(yīng)加強監(jiān)管，督促金融機構(gòu)不得直接或變相違法違規(guī)提供融資。審計部門要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，促進債務(wù)規(guī)范管理。其他部門要積極配合做好政府性債務(wù)管理工作。
?。ㄈ┣袑嵶龊玫胤秸詡鶆?wù)信息公開。各級人民政府每年要將地方政府債務(wù)余額變動情況、增減內(nèi)容及其主要項目建設(shè)情況向本級人大或其常委會報告，并對重要事項作出說明，主動接受人大監(jiān)督。嚴格執(zhí)行地方政府債務(wù)信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額，及政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作項目信息要按規(guī)定及時公開。
?。ㄋ模┞鋵嵉胤秸詡鶆?wù)考核問責(zé)機制。把政府性債務(wù)作為政績考核的一項重要指標，并將債務(wù)審計列入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。強化對各級人民政府任期內(nèi)債務(wù)的舉借、使用和管理情況的考核、審計和責(zé)任追究，糾正不正確的政績觀。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
本意見自印發(fā)之日起執(zhí)行。以前相關(guān)文件與本意見不一致的以本意見為準，上級另有專門規(guī)定的從其規(guī)定。
無錫市人民政府
2017年8月17日
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責(zé)編：法制辦
