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關(guān)于《無(wú)錫市濕地保護(hù)條例（送審稿）》的起草說(shuō)明

　　一、制定《條例（送審稿）》的必要性

　　濕地被稱為地球的“腎”，具有保持水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和維持生物多樣性等重要生態(tài)功能，與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果，我市濕地面積10.75萬(wàn)公頃，濕地總面積占轄區(qū)面積比重為22.5%。濕地資源是我市生態(tài)文明建設(shè)的基底，是全市生態(tài)文明建設(shè)體系的重要組成部分和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我市創(chuàng)建了3家國(guó)家級(jí)濕地公園、6家省級(jí)濕地公園、22個(gè)濕地保護(hù)小區(qū)。自然濕地保護(hù)率達(dá)到61%，濕地保護(hù)工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但濕地資源不合理利用等問(wèn)題屢有發(fā)生，導(dǎo)致濕地生態(tài)質(zhì)量持續(xù)下降，濕地生態(tài)功能逐步減弱。濕地保護(hù)是多領(lǐng)域、多部門參與的生態(tài)保護(hù)事業(yè)，我市長(zhǎng)期缺乏濕地保護(hù)重大問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，且濕地保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)也得不到持續(xù)保障。溪、浜、涇、蕩、圩、塘等遍布江南水網(wǎng)地區(qū)的，對(duì)于鄉(xiāng)村人居環(huán)境有極大改善作用的小微濕地并未得到切實(shí)保護(hù)。濕地生物繁衍棲息地不斷縮減，濕地生物多樣性遭到破壞。濕地科研監(jiān)測(cè)和科普宣教尚未能建立完善體系。

　　綜合以上，濕地保護(hù)工作迫切需要加強(qiáng)和規(guī)范。制定本條例，對(duì)于依法保護(hù)濕地資源、改善生態(tài)環(huán)境，鞏固和提高生態(tài)文明建設(shè)成果具有重大現(xiàn)實(shí)意義。2016年《江蘇省濕地保護(hù)條例》出臺(tái)，南京、蘇州、鹽城等兄弟市也相繼出臺(tái)法規(guī)，這為我市濕地保護(hù)立法提供很好的參考。因此，制定一部符合我市濕地保護(hù)要求和實(shí)際、便于操作的地方性法規(guī)十分必要。

　　二、制定《條例（送審稿》的主要依據(jù)和過(guò)程

　　《條例（送審稿）》制定的主要依據(jù)是《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《江蘇省濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)及部門規(guī)章，并參考了北京、南京、蘇州等地濕地保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

　　根據(jù)2020年市人大常委會(huì)立法計(jì)劃安排，2020年1月，市自然資源規(guī)劃局成立了《條例》起草工作小組，在2019年前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《無(wú)錫市濕地保護(hù)條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（征求意見稿）》）?！稐l例（征求意見稿）》書面征求了市各有關(guān)部門、自然資源規(guī)劃系統(tǒng)、濕地管理機(jī)構(gòu)及濕地保護(hù)專家的意見，并多次邀請(qǐng)相關(guān)部門、單位、行業(yè)協(xié)會(huì)舉行立法座談會(huì)，在此基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)市人大常委會(huì)有關(guān)工委、市司法局進(jìn)行多次論證和修改,并聽取了市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見后，形成了現(xiàn)在的《條例（送審稿）》。

　　三、《條例（送審稿）》的主要內(nèi)容

　　《條例（送審稿）》共七章五十條，主要內(nèi)容包括總則、濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地保護(hù)方式、濕地保護(hù)利用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任與附則?！稐l例（送審稿）》主要從以下幾個(gè)方面作出了重點(diǎn)規(guī)定：

　?。ㄒ唬╆P(guān)于濕地定義。

　　《條例（送審稿）》對(duì)濕地概念進(jìn)行了科學(xué)界定，由于國(guó)家層面尚未立法，“濕地”在法律上的定義尚未明確，本條例以《江蘇省濕地保護(hù)條例》對(duì)濕地的定義為基礎(chǔ)，結(jié)合無(wú)錫市的實(shí)際情況，明確濕地是指天然或者人工形成、常年或者季節(jié)性積水地帶和水域，包括湖泊、河流、沼澤、庫(kù)塘以及經(jīng)市、縣級(jí)市、區(qū)人民政府確定的永久性水稻田等濕地。

　　在調(diào)研和征求意見過(guò)程中，有些單位提出用狹義的濕地定義，即正在開展的國(guó)土三調(diào)確定的濕地范圍?；谝韵驴紤]，送審稿沒有采用狹義的濕地定義，而是采用廣義的濕地定義來(lái)確定本法的適用范圍。一是國(guó)際濕地公約是采用了廣義的濕地定義。我國(guó)政府于1992年正式加入濕地公約，濕地公約履約辦公室設(shè)在國(guó)家林草局，意味著正式承認(rèn)了廣義的濕地定義。二是尊重濕地保護(hù)管理的歷史現(xiàn)狀。廣義的濕地定義是最為科學(xué)的，能夠更好地體現(xiàn)濕地生態(tài)保護(hù)的價(jià)值，同時(shí)也為社會(huì)各界廣泛接受和認(rèn)可。且我市濕地一直以來(lái)是按照廣義的濕地范圍來(lái)進(jìn)行保護(hù)和管理，已經(jīng)形成了較為完整的濕地保護(hù)管理體系。三是與上位法銜接。《江蘇省濕地保護(hù)條例》采用的是廣義的濕地定義。采用該定義有利于維持現(xiàn)有濕地保護(hù)體系和成效，也符合我們的立法初衷。

　　（二）關(guān)于濕地保護(hù)的基本原則

　　《條例（送審稿）》明確濕地保護(hù)是生態(tài)公益事業(yè)，遵循全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、合理利用和持續(xù)發(fā)展的原則?！稐l例（送審稿）》突出濕地保護(hù)是重要的生態(tài)公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)將濕地保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)和社會(huì)共同參與的濕地保護(hù)機(jī)制。

　?。ㄈ╆P(guān)于濕地保護(hù)管理機(jī)制

　　鑒于濕地保護(hù)管理涉及多領(lǐng)域、多部門，我市濕地保護(hù)管理工作長(zhǎng)期缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，立足于我市濕地保護(hù)管理現(xiàn)狀，從有利于濕地保護(hù)的角度出發(fā)，《條例（送審稿）》第六條規(guī)定“市、縣級(jí)市人民政府應(yīng)當(dāng)成立濕地保護(hù)委員會(huì)，組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問(wèn)題。”濕地保護(hù)委員會(huì)由自然資源規(guī)劃、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理、市政園林、交通運(yùn)輸、文廣旅游、教育等多部門組成。同時(shí)建議區(qū)人民政府可以根據(jù)需要成立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問(wèn)題。

　?。ㄋ模╆P(guān)于濕地宣傳教育

　　加強(qiáng)濕地保護(hù)工作重在提升公眾的保護(hù)意識(shí)。《條例（送審稿）》第九條規(guī)定“市、縣級(jí)市、區(qū)人民政府及有關(guān)部門、新聞媒體、學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳教育，普及濕地法律、法規(guī)和科學(xué)知識(shí)，提高全社會(huì)的濕地保護(hù)意識(shí)。”初步建議“每年十一月的第一周為無(wú)錫市濕地保護(hù)宣傳周。”十一月為候鳥遷徙季節(jié)，鳥類的多樣性是衡量濕地保護(hù)成效的“金指標(biāo)”。屆時(shí)可結(jié)合鳥類生態(tài)習(xí)性、鳥類與濕地的關(guān)系、濕地與人類的關(guān)系、如何通過(guò)保護(hù)鳥類來(lái)更好地保護(hù)濕地等多個(gè)角度開展宣傳活動(dòng)。

　　《條例（送審稿）》第二十九條規(guī)定“鼓勵(lì)和支持以創(chuàng)建濕地學(xué)校等形式開展?jié)竦厣鷳B(tài)教育，推廣濕地知識(shí)的普及教育，積極開展以濕地環(huán)境認(rèn)知、濕地保護(hù)為主題的自然教育活動(dòng)。”第三十六條規(guī)定“鼓勵(lì)和支持利用梁鴻濕地公園、蠡湖濕地公園、長(zhǎng)廣溪濕地公園、江陰芙蓉湖濕地公園、宜興太湖濕地公園等自然景觀獨(dú)特、歷史和人文價(jià)值顯著的濕地資源，加強(qiáng)對(duì)吳文化的宣傳，打造無(wú)錫濕地文化品牌。”上述條款側(cè)重于濕地科學(xué)知識(shí)在青少年群體中的普及推廣以及對(duì)無(wú)錫濕地特色文化品牌的打造。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于濕地保護(hù)規(guī)劃

　　保護(hù)濕地要從源頭抓起，規(guī)劃先行?！稐l例（送審稿）》就濕地保護(hù)規(guī)劃的編制程序、編制內(nèi)容、咨詢機(jī)制、濕地名錄管理等內(nèi)容作出規(guī)定。并規(guī)定濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確濕地區(qū)域范圍、目標(biāo)任務(wù)、總體布局、保護(hù)重點(diǎn)、保障措施、保護(hù)投入和利用方式等內(nèi)容，與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、河湖保護(hù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等相銜接。濕地保護(hù)規(guī)劃是濕地保護(hù)、利用、管理的依據(jù)，任何單位和個(gè)人不得擅自修改或者調(diào)整。確需修改或者調(diào)整的，按照原編制和批準(zhǔn)程序報(bào)批、公布和備案。

　?。╆P(guān)于濕地分級(jí)管理和濕地名錄管理

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》關(guān)于“建立濕地分級(jí)體系”的規(guī)定和《江蘇省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，《條例（送審稿）》對(duì)濕地分級(jí)管理制度以及濕地名錄作出規(guī)定。送審稿第十五條規(guī)定“濕地名錄應(yīng)當(dāng)明確濕地的名稱、類型、面積、圖斑、土地權(quán)屬、保護(hù)級(jí)別、保護(hù)范圍、主管部門、管理單位等內(nèi)容。”第十六條規(guī)定“根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，濕地分為國(guó)家重要濕地、省級(jí)重要濕地、市級(jí)重要濕地、一般濕地，并以濕地名錄予以確定。”

　?。ㄆ撸╆P(guān)于濕地保護(hù)方式

　　《條例（送審稿）》規(guī)定對(duì)濕地實(shí)施全面保護(hù)，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能、提升濕地生態(tài)質(zhì)量。通過(guò)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等形式開展?jié)竦乇Ｗo(hù)，根據(jù)實(shí)際情況保護(hù)小微濕地。對(duì)退化和遭破壞的濕地按照濕地保護(hù)規(guī)劃采取多種措施進(jìn)行修復(fù)。小微濕地保護(hù)為《條例（送審稿）》首次提出。無(wú)錫地處江南水網(wǎng)地區(qū)，八公頃以下的小微濕地密布。長(zhǎng)期以來(lái)濕地保護(hù)側(cè)重于大的湖泊、河流濕地的保護(hù)，對(duì)于浜、蕩、圩等江南水鄉(xiāng)特有的小微濕地未得到妥善保護(hù)。開展小微濕地保護(hù)修復(fù)，可以擴(kuò)大濕地面積，彌補(bǔ)人類活動(dòng)引起的濕地?fù)p失，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

　?。ò耍╆P(guān)于濕地野生動(dòng)物保護(hù)

　　2020年野生動(dòng)物保護(hù)與公共衛(wèi)生安全的關(guān)系提升到前所未有的高度。《條例（送審稿）》第二十七條第一款規(guī)定“市、縣級(jí)市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)，健全野生動(dòng)物的救護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)和公共衛(wèi)生安全意識(shí)。”一方面突出加強(qiáng)野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)，為公共衛(wèi)生安全設(shè)立生態(tài)屏障；另一方面強(qiáng)調(diào)了野生動(dòng)物救護(hù)，通過(guò)有效的機(jī)制推動(dòng)濕地野生動(dòng)物保護(hù)。第二款規(guī)定“自然資源規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)將水鳥集中棲息和候鳥遷徙停歇的濕地劃定為鳥類棲息地。鳥類棲息地所在的濕地管理責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)和營(yíng)造鳥類繁殖、棲息環(huán)境，在鳥類繁殖和遷徙的重要時(shí)節(jié)采取管控措施避免人為干擾。”此條款設(shè)立源于《濕地公約》?！稘竦毓s》全稱為《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》，全球濕地保護(hù)的初衷是為了更好的保護(hù)濕地水鳥。此外，濕地生態(tài)價(jià)值和生態(tài)服務(wù)功能集中體現(xiàn)在濕地的生物多樣性，而生物多樣性則更直觀的體現(xiàn)在物種多樣性上。無(wú)錫野生動(dòng)物資源主要為野生鳥類。濕地水鳥的數(shù)量、種群分布、瀕危程度直接反映濕地生境的保護(hù)和營(yíng)造成效。因此，有必要專門設(shè)立條款突出濕地野生動(dòng)物尤其是對(duì)濕地鳥類的保護(hù)。

　?。ň牛╆P(guān)于濕地保護(hù)利用

　　《條例（送審稿）》規(guī)定在確保濕地面積不減少、生態(tài)功能不受損、濕地資源再生能力不受影響，符合濕地保護(hù)規(guī)劃要求的前提下，可以在濕地范圍內(nèi)開展?jié)竦刭Y源利用活動(dòng)。利用活動(dòng)包括農(nóng)業(yè)利用、科普教育、文化宣傳等內(nèi)容?！稐l例（送審稿）》第三十七條、第三十八條對(duì)濕地征占用原則和濕地臨時(shí)占用作出規(guī)定。

　　（十）關(guān)于濕地監(jiān)督檢查

　　為了切實(shí)履行好濕地監(jiān)督管理職能，結(jié)合濕地保護(hù)有關(guān)部門職責(zé)分工，《條例（送審稿）》第五章對(duì)濕地監(jiān)督管理作出了規(guī)定，重點(diǎn)明確了責(zé)任考核、執(zhí)法協(xié)作、濕地監(jiān)測(cè)、資源調(diào)查、應(yīng)急處置、生態(tài)補(bǔ)償、舉報(bào)投訴等內(nèi)容。

　　同時(shí)，《條例（送審稿）》就濕地保護(hù)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。

來(lái)源：無(wú)錫市司法局